张文波 | 人民法院的司法治理及其功能变迁

全文载于《法律和政治科学》2020年第1辑，为方便阅读，本文省略了原文的注释。

张文波，博士研究生，中国社会科学院研究生院法学系。

张文波

人民法院的司法治理及其功能变迁

【摘要】：自中华人民共和国成立以来，人民法院在现代国家建构的历史背景下深度参与国家治理和社会治理，通过不断地提升“司法治理能力”以满足人民群众日益增长的对司法的多元化需求，并在保卫新生政权、重塑社会秩序、维护社会稳定、创制公共政策等方面扮演着极为重要的角色，特别是随着市场经济体制的逐步完善和司法权力运行机制的深刻调整，司法治理的广度急剧扩张。在此过程中，人民法院以一系列常规与超常规的治理手段塑造了司法治理的功能形态，主要包括政治调控功能、秩序建构功能、社会治理功能和公共政策功能，并经历了从司法动员到司法约束、从保卫政权到保障人权、从改造社会到整合社会、从管制经济到服务经济的历史变迁。尽管人民法院在不同历史时期承担着不同的工作任务，但其“围绕中心工作”的治理逻辑并未改变。中国司法制度和司法治理的完善已经不是再单纯是为了纠纷解决的需要，而已经成为政治文明转型、建设法治社会的重要象征。

【关键词】：司法治理；法院功能；公共政策；司法改革;

目录

一、政治调控功能的变迁：

           从司法动员到司法约束

二、秩序建构功能的变迁：

           从保卫政权到保障人权

三、社会治理功能的变迁：

           从改造社会到整合社会

四、公共政策功能的变迁：

           从管制经济到服务经济

五、结语

引言

司法运行状况是一个国家法治文明程度的“试金石”，而司法制度的优劣又往往取决于司法治理的理念、功能、策略和效果。自新中国成立以来，以保卫革命胜利果实为主要任务的人民民主专政，对人民司法工作提出了一整套全新的要求，因而1949年以后的人民法院和法官不是孤立的“坐堂问案”，而是积极的“送法下乡”；不是封闭的“就案办案”，而是适度的“延伸司法”；不是抽象的“价值中立”，而是实用的“结果导向”；不是单纯的“技术官僚”，而是开放的“多元角色”——人民法院既有以说服调解、宣传教育等方式和风细雨地化解人民内部矛盾的一面，又有以专政镇压、发动群众等方式雷霆万钧似的解决“敌我矛盾”的一面；既有依法履行裁判权以定分止争、定罪量刑的法律属性，又有践行党的政策、服务“中心工作”的政治属性，还有以个案引导社会价值、创制公共政策参与社会治理的社会属性。而自改革开放以来，随着市场经济体制的逐步完善和司法权力运行机制的深刻调整，使得中国的法院体系和广大法官无论是否做好迎接时代变化的准备以及是否有足够的资源、力量和手段来应对社会急速转型的挑战，都被毫无商量余地地推到了处置社会冲突和矛盾的历史前台和漩涡中心。在这里，“西方的那些成功经验、经历和理论都不足以解释和解决中国的这个伟大而复杂的历史进程”。需要进一步追问的是，新中国成立以来的人民法院是如何在现代国家建构的历史背景下参与国家和社会治理的？党和国家采取何种方式将人民法院和法官的观念与行动纳入到“政权合法性建构”的框架中？如果不理清上述问题，就难以真正理解中国司法制度的运行轨迹和演进逻辑，也就无助于下一步的司法改革。

党的十九届四中全会明确提出，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，而法治社会的突出标志就是司法在国家治理和社会治理的过程中扮演着极为重要的角色，即通过不断提升“司法治理能力”以满足人民群众日益增长的对司法的多元化需求。沿着这样的逻辑理路，“司法治理”这一概念成为研究中国司法制度如何深度参与国家治理和社会治理的分析工具，并且其相对中性的概念特征更有助于在技术层面客观描述新中国的司法进程。因此，本文将围绕新中国司法治理的功能形态及其变迁，分析人民法院内在的治理模式、治理理念、运作逻辑，表明司法治理70多年来从粗粝走向成熟与精致、其间又存在曲折反复的过程，恰恰说明中国司法制度仍然有着巨大的进步空间。

一、政治调控功能的变迁：从司法动员到司法约束

“司法工作是人民政权的重要支柱之一。”通过暴力革命夺取政权、通过土地改革改变阶级结构、通过社会革命改造城乡面貌，进而最终完成“旧邦新造”的远大使命，是新中国成立初期最激动人心的事业。特别是在传统农业社会向工业文明转型进而建构现代民族国家的过程中，诞生了包含政治身份、日常仪式、阶级观念的“集体化社会”，如果没有高度成熟的司法控制、动员与治理技术，以超强的动员能力将原子化的个人以及马克思所谓的“马铃薯式”的社会予以整合，是难以完成上述目标的。为此，彭真曾强调政法工作是“在被粉碎的旧政权的废墟上，建设人民的新政权，领导人民巩固革命的胜利，巩固人民民主专政，以保障国家和人民建设事业的改进及其顺利的发展”。

叶传星：《当代中国的法理念：以构建和谐社会为背景的考察》

中国政法大学出版社，2012年版

（图片来源于豆瓣图书）

在新中国的政治话语体系中，“人民司法”是中国共产党的群众路线政策在司法领域的实践形态——人民群众不仅是执政党治理国家所依靠的最基本力量，也是政治合法性的根本来源，特别是在新政权创立之初治理能力还相对薄弱的情况下，广泛发动群众更是成为司法治理的必然选择。沈钧儒曾指出，“我们人民司法工作必须积极地为政治服务，必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合。” 例如，江西省会昌县人民法院副院长李广元一边参加生产，一边办案，与劳动人民同吃、同住、同劳动，“容易同群众建立思想感情，树立坚强的无产阶级观点，有效锻炼成为一个既能体力劳动，又能脑力劳动的多面手”。河北省藁城县人民法院副院长王贵森每逢下乡办案，都是背上粪筐，一边走路，一边拾粪。到村后，和社员一起下地干活，在劳动中了解村里发生纠纷的情况，中午或者晚上把纠纷当事人找来进行说法调解。安徽省肥东县人民法院将一名土匪判处死刑后，一位老婆婆说“坏人有报应，毛主席真比菩萨还灵验”。安徽省芜湖市一位调解委员说，“我72岁也见过不少事，都没有看过这样子贤明、善于说服教育的法官，这还是我生平的第一次”。

沈钧儒（1875年1月2日-1963年6月11日）

（图片来源于百度百科）

初生的人民法院，正是通过在司法工作中最大限度动员民众，从而以运动式治理的方式实现社会资源的调动和整合，并在此过程中使“国家权力下沉至基层社会”，进而完成现代国家建构的目标。但不可否认的是，这一时期的司法治理高度依赖外在的政治与社会环境，从而导致司法生态缺乏足够稳定性。特别是在与群众运动和群众路线紧密结合的人民司法工作中，群众的朴素价值观往往架空了法律专业知识，而对政治效果的过分追求则很容易牺牲司法的基本程序。“革命形势”一日千里，狂飙突进的群众运动一旦开启，在国家政治框架内本就不占主导地位的司法工作是很难抵御其消极影响的，相应的刑事审判质量也会下降。因而直至改革开放以后，司法治理才真正走出动荡与束缚，逐渐成熟和定型下来。

改革开放之初，为了最大限度地搞活经济和激发全民参与经济发展热情，中央政府通过推行“家庭联产承包责任制”“财政包干制”“下放审批权限”等方式多次向各地方政府和民众“放权让利”。但是，地方在发展过程中也会产生一定的利益诉求，特别是“分税制”改革后中央与地方“分灶吃饭”，更是强化了地方财政收入的独立性，加之改革经验积累的有限性，在国家放权的过程中极容易产生种种乱象。特别是一些地方政府盲目追求GDP数字而不惜“以邻为壑”，造成很长一段时间内“地方保护主义”盛行，使得人民法院在上世纪八、九十年代遭遇了最为棘手的“执行难”问题。因此，维护法制统一与强化司法权威，本质上就是在重塑中央与地方关系。

1986年中共中央发布文件对一些党政军领导机关和领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法，对司法机关的正常工作横加干涉，强制司法机关按照他们的意图办事，强行更改或者拒不执行法院的裁判，任意调离秉公办事的司法干部的现象提出严厉批评。曾有某法院负责人提到：“目前法院的管理方法存在突出的就是上级法院只管下级法院的案子，管不了下级法院的人。这样下级法院只得按照地方领导的意见办。你不办，就来找你了，不听就撤职。就像有些法院干部说的，你想以身殉职都不让。有些案子，最高法院、高级法院都认为办的对，却保不住地方法院的承办人。这样就往往出现执法上的地方主义。”1999年5月，最高人民法院党组向中共中央提交《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》并请求解决地方保护主义和部门保护主义阻碍法院执行工作顺利开展的相关难题，并提到一些地方和部门“对当地企业实行挂牌保护，外地法院不得执行，而本地银行对外地法院冻结的款项不得协助划拨”，甚至“越权发文指令当地人民法院不得执行最高人民法院的生效判决”，还有的地方“包庇袒护那些杀害执行人员的凶手”，“对不履行协助法院执行的法定义务并造成严重后果的单位和个人也不追究责任”。司法地方化的实质是地方利益固化并消解司法的“中央事权属性”。很快，最高领导层也察觉到“执行难”问题不仅仅是一个普通的司法问题，其中还隐藏着地方势力坐大甚至瓦解中央集权的危险信号。为此，中共中央将上述报告向全党转发，明确表态支持最高人民法院维护社会主义法制统一和尊严的努力，随后中央纪委、监察部也跟进发布相关文件要求各地纪检部门对解决执行难工作中违法违纪问题予以严肃查处。在取得最高层政治权威的“背书”后，最高人民法院开始从解决“执行难”问题为切入点，切实改变“地方利益压倒司法公正”的难题。

叶传星：《转型社会中的法律治理——当代中国法治进程的理论检讨》

法律出版社，2012年版

（图片来源于豆瓣图书）

客观来讲，“属地管辖原则”是地方保护主义得以不断滋生的温床，为了从根源上解决地方政府违法干预司法的问题，就必须打破现有的“条块管理”格局。为此，最高人民法院按照地理版块和区域先后设立六个巡回法庭，负责审理跨行政区域的重大行政和民商事案件以及部分刑事再审案件，虽然上述巡回法庭在机构设置、案件范围等方面与建国之初曾在全国设立的“大区法院”存在一定区别，但通过司法统一法律适用、加强中央集权的精神是一致的。而在北京、上海、广州等地设立的跨行政区中级法院和知识产权法院，也是司法治理中统一法制功能的直接体现。与此同时，为了进一步扭转“司法地方化”的局面，最高法院借助司法改革的总体部署积极推行“省以下各级人民法院人、财、物统管”，对于中央与地方关系特别是原有的地方法院与当地政府的关系都产生了深远影响。当然，由于改革的渐进性特别是相关衔接配套机制尚处于完善阶段，对于这一改革的整体评价为时尚早，但这并不影响本文关于司法治理功能的判断。

此外，当代中国司法治理的过程不仅实现了对法律秩序的塑造，而且逐步完成了“从政治调控到依法治理的转型”，即产生了司法对行政权力的制约功能。约束政治权威并不仅仅是一个宪法问题，更是一个司法问题，这主要体现为人民法院在行政诉讼过程中的司法审查权。1986年，宁夏回族自治区高级法院在审理一起经济纠纷案件中，依法判决被告银川市政府败诉。宣判后，被告法定代表人、银川市市长亲自到法院表示接受判决，并承诺限期还清原告全部欠款。该案宣判后立刻引发社会轰动，当地干部群众表示“到底是官大还是法大，法院的判决回答了这个问题。”因此，行政诉讼意味着传统意义上的“无权势者”也拥有了“弱者的武器”，而这场官民之间博弈的最终裁决者便是人民法院，由此大大提升了人民法院的政治地位。尽管现在还不能说行政诉讼为政府依法行政带来了“革命性的变化”，但至少使人们可以对此充满期待。

左卫民、周长军：《变迁与改革：法院制度现代化研究》

法律出版社，2000年版

（图片来源于当当网）

此外，权力制约并不总是指向一方压倒另一方，只要能够让对方的内部管理和权力行使产生“足以引起重视”的效果，就可视为具有司法约束的功能。因此，人民法院还常常通过向行政机关发布司法建议的方式，提醒有关部门规范和完善行政权力的运行方式。表面上，司法建议是对相关单位提出的关于某项工作的改进建议，仅具有“柔性治理”的意义。但实际上在中国的政治语境中，国家机关之间即使有“意见”也要以“较为委婉和体面”的方式提出，因而提出建议本身就是对其他机关单位的工作提出“有针对性的批评”。需要注意的是，司法治理并不是总是以高歌猛进的“能动司法”方式存在，还同时保留着“克制”与“保守”的另一面，特别是对于可能过度介入经济纠纷并有损司法权威和公信力的情况下，即便是面对地方政府以“服务大局”为名要求当地人民法院配合土地征收、房屋强拆工作，最高人民法院也敢于坚持发布“紧急通知”严禁各地人民法院介入此类纷争，在客观上为制衡地方政府过于强势的行政权力并加强司法权威提供了强有力的保障。 

二、秩序建构功能的变迁：从保卫政权到保障人权

1949年之后，虽然南京国民政府及其在大陆的主要军事力量已被基本消灭，但在新解放区仍然有部分残余的国民党武装势力采取暴乱和潜伏暗害等方式破坏社会治安，严重威胁着新政权稳定以及各项社会改革的进行。“为着保卫人民民主革命的胜利，镇压反革命活动，巩固新社会秩序及保护人民合法权益，人民的司法工作如同人民军队和人民警察一样，是人民政权的重要工具之一。”

1950年7月，最高人民法院与政务院一道发布了《关于镇压反革命活动的指示》，要求各级人民法院“坚决地肃清一切公开的与暗藏的反革命分子，迅速地建立与巩固革命秩序”。“政法部门系国家安危于一半”，作为国家暴力机器的人民法院，具有维护国家安全、政权安全的重要职能，因而顺理成章地承担起“压迫国家内部的反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者，压迫那些对于社会主义建设的破坏者”的责任。同时，“对于那些盗窃犯、诈骗犯、杀人放火犯、流氓集团和各种严重破坏社会秩序的坏分子，也必须实行专政”。这在一定程度上解释了，新中国成立初期的人民法院系统为何经常采取超常规、运动式的司法治理方式。其中，最为典型的当属在“土改”“镇反”等一系列声势浩大的政治运动中依托各区县党委、各机关单位设立的“特别人民法庭”。根据《人民法庭组织通则》相关规定，特别人民法庭的主要任务是“运用司法程序，惩治危害人民与国家利益、阴谋暴乱、破坏社会治安的恶霸、土匪、特务、反革命分子及违抗土地改革法令的罪犯，巩固人民民主专政。” “特别人民法庭”既是“人民政权的组成部分和人民民主专政的执法机关”，也是“革命形势与群众运动高涨时期必要的组织形式”，其领导体制上的党委直辖、工作方式上的群众司法、工作任务上的政治属性，适应了运动式治理的需要。“特别人民法庭”往往也是临时性的，任务完成后随即撤销。例如，中央对“‘五反’人民法庭”的存续期限曾作出限定，其开展方式仅适用于“此次大规模的社会改革运动中的临时处置办法。在运动结束后，一切仍应按照经常的法规办事”，这也表明运动式治理的时效性和有限性。

（图片来源于百度图片）

需要指出的是，新中国成立初期的司法治理并不是一种“压制型”纠纷解决机制。打击犯罪、镇压反革命体现了某种“压制”，但这并不是毫无民主和法制可言的“专制压迫”。任何国家的法制都必然带有惩罚性，而惩处颠覆政权、破坏社会秩序者，也是司法的必然要求。进入改革开放时期后，人民法院的首要职能仍然是维护国家安全和人民群众生命财产安全。由于受“文化大革命”的影响，改革开放初期治安形势一度恶化，1983年中共中央决定开展“严打”斗争，第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，各级人民法院严厉打击杀人、强奸、抢劫等七个方面严重危害社会治安的暴力犯罪。据统计，1983年8月至1985年底，全国各级法院审结刑事案件共计110.2万件，依法判处罪犯139.5万人。仅1984第1季度全国刑事案件的发案数，比去年同期下降33.2%。“一度被严重危害社会治安的犯罪分子闹得乌烟瘴气、人心不安的状况大大改变了，流氓犯罪集团受到了摧毁性的打击，社会治安明显好转。”尽管学术界对“严打”的成效评价不高，但是从当时特定的社会形势和时代背景出发，也很难对这种“运动式治理”一概否定。因为真相很可能是，如果司法机关不这么做，那么在短时期内社会的犯罪率将更为飙升，也更不可能“有改革发展良好的社会环境和法治环境并在改革开放四十年中使中国成为世界上最安全的国家之一”。

当然，包括“严打”在内的任何专项治理实际上都具有明显的“边际效应”，因而需要重新回到常态治理的轨道上来，并按照既定的立法体系和刑事政策处理各类刑事案件。从总体上看，人民法院在发挥刑事审判职能和维护国家安全与社会稳定方面效果显著，特别是针对危害国家安全犯罪、恐怖犯罪、黑社会性质组织犯罪以及抢劫、杀人、强奸、绑架、毒品等严重危害社会治安和公民生命财产权利的犯罪行为保持了高压态势，为改革开放和社会经济发展营造了良好环境。 

法的源起是为了避免血腥的同态复仇，而在长期的发展中又衍生出保障当事人合法权益特别是保障被告人人格尊严和各项诉讼权利的功能。新中国的司法历程，尤其以最高人民法院统一行使死刑复核权最为典型。1983年开展“严打”期间，为体现“从重从快打击严重刑事犯罪”的政策精神，全国人大常委会曾批准最高人民法院将部分死刑罪名的核准权直接授予省一级高级人民法院行使。这在当时的司法治理过程中，对于提高惩治犯罪效率、震慑犯罪分子客观上发挥了一定的积极作用，但死刑核准权长期掌握在地方也产生了许多消极影响，一方面造成各地死刑案件执行标准极不统一，严重影响了司法的权威性；另一方面由于简单将死刑案件的审理程序等同于一般刑事案件的两审终审制，缺少更加严格的审查把关渠道，很容易造成冤假错案的产生。而在21世纪初中国加入“世贸组织”后，死刑核准权问题更是与中国当时的国际地位和形象不相称。因此，中央政治局常委会曾专门听取最高人民法院关于统一行使死刑核准权问题的汇报，并于2004年作出重大决策，决定由最高人民法院统一行使死刑案件核准权。2006年10月,全国人大常委会对《人民法院组织法》进行修订，明确规定“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。”2007年1月1日起，最高人民法院开始统一行使死刑案件核准权，这是中国法制史上影响深远的重大事件，对于加强在刑事司法领域的人权保障具有重要推动作用。

尽管目前受历史背景、民众心理、现实需要等复杂因素的影响，我国仍然实行“保留死刑”的立法制度，但通过统一死刑核准权的方式足以达到“控制死刑”的目标，不仅有助于推行宽严相济的刑事政策，也有利于防止冤假错案的产生。2004年宪法修正案正式将“国家尊重和保障人权”纳入国家根本大法，这对中国司法制度如何加强人权司法保障提出了新的命题，其中最为关键的就是确立防范冤假错案机制。关于产生冤假错案的原因，表面上是侦查技术水平、法庭审理技巧、司法透明程度、证据认定标准等因素在起作用，但根源则是长期以来刑事诉讼体制和权力关系的扭曲和畸形,导致刑事诉讼法规定的审判机关与侦查机关、检察机关“互相配合、互相制约”的原则难以落实到位，特别是公安机关客观上的强势地位使得人民法院在治理刑讯逼供、防范冤假错案方面遭遇了巨大的政治压力。如果对比公安部门的领导人和法院领导人同时期讲话，可以发现二者存在微妙的差别。公安部门有着更加坚决、强烈的意愿使用暴力手段和专政手段制裁一切危害社会的行为，而法院的领导人则在措辞上更为谨慎、更偏好于宽严相济的刑事政策。这其中当然有领导个人的风格差别所在，但更重要的是审判部门和侦查部门的站位不同，法院作为居中裁判的机构，更倾向于以较为客观的立场和态度来对待刑事案件及被告人，而执政党较为宏观和开明的司法政策也为最高法院领导人的此种表态留下了可以相对发挥的空间。为纠正“侦查中心主义”的弊病，人民法院一直在尝试通过各种途径提升审判权威。曾有一段时间，关于究竟是“以审判为中心”还是“以庭审为中心”的争论十分热烈，而其背后则体现了侦查机关、检察机关与审判机关在刑事诉讼领域主导权的暗中博弈。直到党的十八届四中全会一锤定音，明确“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，才最终确立了人民法院在刑事诉讼构造中的全面引导、审查、裁量的主体地位。

三、社会治理功能的变迁：从改造社会到整合社会

中国共产党在20世纪上半叶发起的中国革命，除了追求民族独立、国家富强的目标外，同时也是一场旨在重塑社会结构、改造乡村面貌的“社会革命”。革命的新政权建立后，轰轰烈烈的镇反运动迅速稳定了社会秩序，土地改革则改变了乡村阶级关系，但真正涉及千家万户并实现移风易俗、重新调整国家与家庭关系的，则是人民法院在贯彻《婚姻法》过程中将妇女从带有封建压迫性质的婚姻关系中解放出来的法律实践。自五四新文化运动以来兴起的“婚姻自由”思潮，一直是革命话语体系中的重要组成部分。“政权”、“族权”和“神权”在暴风骤雨般的革命斗争中被推翻了，但压迫妇女“夫权”并非一朝一夕可以解决。新中国成立初期的婚姻问题十分复杂，各地大量存在强迫、包办、买卖婚姻以及童养媳、重婚纳妾等现象，封建婚姻制度使广大妇女深受其害。仅广东省在1950年下半年至1952年10月，即有因婚姻问题自杀的妇女885人，被杀害者高达525人。1950年《中华人民共和国婚姻法》正式颁布，明确规定“废除包办强迫、男尊女卑、漠视子女利益的封建主义婚姻制度，实行男女婚姻自由，一夫一妻，男女权利平等，保护妇女和子女合法利益”的婚姻制度原则。为此，最高人民法院发文要求“必须认真地坚决地向封建婚姻制度的遗毒及干涉婚姻自由残害妇女的犯罪行为，进行群众性的司法斗争。”此后，各地离婚案件逐渐增多。谢觉哉曾提到“离婚案件占民事案件的百分之七八十以上。”“经过了婚姻法运动，群众特别是妇女群众提高了觉悟，增强了向封建婚姻恶俗作斗争的勇气”。更重要的是，带有浓厚的革命色彩的婚姻法律实践重塑了家庭伦理关系，妇女从此成为新兴的工业化社会的重要参与者和新政权进行政治动员的支持者。

1961年，时任最高法院院长谢觉哉提出“我们共产党是要改造世界、改造人类的，审判活动也是要达到有利改造罪犯这个目的的”。因此，通过司法改造私人生活，将革命者眼中的“社会渣滓”、农村“二流子”以及各类“社会危险分子”改造成为自食其力的社会主义新人，就成为司法满足新政权治理需求的重要方式。其中，最为典型的当属人民法院对地主、富农、反革命分子和坏分子等“四类分子”的管制与改造，这些原本属于政治范畴的概念与司法并无直接关系，但借助1953年颁布的《选举法》及新中国首次基层人大代表选举，各级人民法院纷纷设立“普选人民法庭”，通过选民登记的方式对“四类分子”进行了梳理，凡是表现很坏且群众意见很大的“历史反革命分子”“刑满释放的反革命分子”“在社会主义大辩论中被重新戴上反革命帽子的反革命分子”“对于交农业社监督生产的历史反革命分子”“交农业社监督生产并继续进行破坏活动的的坏分子”“依法判处管制的刑事犯罪分子”，均不得取得选举权，即不能获得合法的公民资格。

谢觉哉同志（1884年4月27日-1971年6月15日）

（图片来源于百度百科）

1957年5月，最高人民法院针对一些城市发生的犯罪原因指出，“剥削阶级的腐朽思想和旧社会恶劣习气还有一定的市场，有些人受了腐蚀以致堕落甚至犯罪”。司法的专政功能固然使“惩罚”成为新政权对社会秩序进行治理的重要手段，但并非人民法院进行司法治理的唯一手段。虽然“人民中间的犯法分子也要受到法律的制裁，但是这和压迫人民的敌人的专政是有原则区别的”。

20世纪50年代中期之后，鉴于反革命分子已基本被肃清，私营工商业的改造业已完成，专政的范围日益缩小，1956年召开的中共八大明确提出“除极少数罪大恶极，引起人民公愤的罪犯不能不处以死刑以外，其余罪犯应当一律免除死刑”。因此，在新的社会形势下人民法院需要正确处理人民内部矛盾。最高人民法院在总结肃反经验时提出，“对于经过刑满释放、解除管制、或者自首登记后的反革命分子因为生活问题而有一般的抵触、牢骚情绪，查明确非蓄意进行造谣破坏活动的”、“有一般政治历史问题的人，或仅有轻微罪恶，解放后已经坦白交代，一向守法的人，由于政治上落后，对中心工作有抵触情绪，因而说怪话，或有一般轻微违法行为”、“一向勤劳守法、偶尔行窃的，或者确因一时生活困难行窃的，或者某些落后群众爱占小便宜的轻微违法行为”以及“对于那些由于思想落后，不了解政策，或误信反革命谣言因而有不满言行或无意识地传谣，或有轻微违法行为的落后群众，即使某些群众的落后言行已经给中心工作造成了一定的困难”，都应坚持进行说服教育，而不要轻易追究刑事责任。

1962年，最高人民法院再次强调“敌人的各种破坏活动，很多是利用我们的困难和群众的不满情绪进行的，敌我矛盾和人民内部矛盾往往交织在一起，情况比较复杂，处理时需要十分慎重……至于受骗起哄参与闹事的群众只能予以批评教育”。对于“某些青年由于幼稚无知而组织起来的落后小集团，他们有的也提一些政治性的主张，只要不是反对共产党的领导，反对社会主义制度”，同样应进行说服解释和批评教育。在此过程中，人民法院的治理模式也呈现出新的功能形态。

改革开放之前，国家通过一体化的建设使国家权力下沉到基层，中国传统的宗族组织基本上被摧毁了。在这一时期，除了人民法院之外农村的基层政权组织和城市中的机关、工厂等“单位”承担了相当一部分民间纠纷解决的任务。但在1978年之后，由于全能主义式治理观念的逐渐退潮，相比于计划经济时期国家对社会的控制程度和交往方式也发生了巨大的变化。20世纪80年代初推行的家庭联产承包责任制，让广大农民获得了空前的经济自由。城市的国有企业在20世纪90年代的兼并、重组等改革过程中，也促使相当一批产业工人走向社会再就业。传统的计划经济年代的工人、农民对国家的人身依附关系被解除了，他们获得了更多的择业自由，但同时也很难像过去一样仰仗政府提供的资源解决纠纷。同时，许多过去“田间地头”式的办案方式已经不再适应于城市化所带来的陌生人社会。而高速流动和人员密集的现代社会，也使得马锡五审判方式中的那种深入基层下乡走访、逐家逐户了解情况的工作方法，对于司法资源有限的人民法院来说变得几乎不可能。因此，如何治理超大规模的现代国家，如何应对社会转型过程中发生的一些明显而又令人担忧的变化，进而实现社会资源整合与社会秩序重建成为司法治理面临的新问题。

市场经济预示着利益的大分化、大调整、大改组，这是一个充满了博弈与冲突的时代，传统意义上作为政治象征的“人民”内部也发生了深刻调整，尤其是乡村社会中滋生的“混混”和城市化进程中产生的“刁民”，在某个时刻他们还会以“老上访户”“钉子户”等身份出现，他们的诉求中夹杂着合理因素与明显的牟利动机，诉讼话语中混杂着当时的政策意志与朴素的民间情感，有的人甚至通过自学掌握了半通不通的法律知识而开始运用“法律武器”捍卫自己的利益，这使得司法治理的难度空前加大——人民法院既不能公开否定人民群众天然的“政治正确性”，然而又不得不疲于应对这些颇为“难缠”的当事人。为此，一部分法官为了规避风险开始选择以“和稀泥”的方式结案，其结果往往是“老实人吃亏”而牺牲了实质公平，这种“按闹分配”的司法治理模式可以说是人民法院历史上最为糟糕也最为失败的方式——利益受损的一方必然对法院和法律乃至法治的公平性都产生了强烈质疑、不满甚至怨恨，而受益的一方除了自矜于“有本事”外也绝不会为此感激法院的“恩赐”，反而会嘲笑、鄙薄法官的软弱与妥协，这在无形中让法官的公正形象和司法公信力都大打折扣。

1995年，时任最高人民法院院长任建新也坦陈“在深化改革的过程中，由于利益格局和利益关系的调整，产生了一些新的矛盾和问题。其中有许多人民内部纠纷需要人民法院通过审判活动加以解决。妥善处理这些纠纷，防止矛盾激化，预防和减少犯罪，是落实社会治安综合治理措施的重要方面”。上述情况导致了目前过于依赖国家主导的纠纷解决机制。相比较而言，西方法治国家的法院总体上之所以居于被动状态，主要是由于在当地的宪法架构中法院的地位较为特殊，一般也没有特别强烈的需求去实施“积极司法”。但对于中国法院而言，“司法权是执政权的重要组成部分”，因而人民法院应当最大限度地履行执政党关于“立党为公，执政为民”的庄严承诺，“为各种社会不公提供司法救济，通过运用手中的权力去促进社会公平”。特别是自2015年立案登记制实施以来，海量的案件涌入法院，人民法院面临的主要矛盾，就是有限的司法资源、司法能力和无限的纠纷解决需求之间的矛盾。所以在此阶段人民法院既强调合乎程序正义的形式裁判，也强调“调解优先、调判结合”原则，将调解工作贯穿于人民法院审理和处理案件的全过程，并且通过宏观把握公共政策，进一步参与社会公共利益的调整，形成了目前诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。同时，人民法院开始运用个案裁判和通过制定司法政策的方式引导社会价值、参与社会治理。因此，塞尔兹尼克所概括的“回应型的法”在很大程度上能够解释司法的一般规律，但这种理论模型仍然是一种单向度的进路，即忽略了司法的能动性已经超越了传统的司法理念。对于司法治理而言，其不仅具有“回应型法”所蕴含的需求-回应功能，还能够通过设立巡回法庭、降低立案门槛、送法下乡、下沉基层等方式主动创造司法需求。因此，如果司法治理不以积极解决纠纷为导向和目标，既有违“人民司法”的政治伦理，也会丧失在政权体系中的主动地位而加剧司法资源的拮据和困境。

任建新同志

（图片来源于百度百科）

对于人民法院而言，普法本不属于其主要职能，但却在客观上成为普及法制观念、促进公民守法的最重要的国家机构之一。20世纪80年代初期，通过有选择地对一些严重刑事犯罪分子进行公开宣判，“震慑了犯罪分子，教育和鼓舞了群众，使得这场斗争声势大、威力大、震动大，敌人惊恐，人民称快。”因而法律宣传成为新中国国家治理和社会改造的一个有机组成部分。自1985年开始，人民法院不仅全程参与了从“一五”到“七五”普法规划，还主动通过裁判文书公开、审判流程公开、庭审直播、公众开放日等方式，广泛传播法律知识，提高全民法律意识和法律素质。同时，“一个案例胜过一打宣言”，人民法院通过有选择的对一些社会舆论高度关切的热点案点进行公开宣判和宣传报道，向全社会传递了法律面前人人平等的价值理念以及人民法院维护社会公平正义的价值追求。

四、公共政策功能的变迁：从管制经济到服务经济

新中国成立后，面临着较为恶劣的外部环境和基础薄弱的内部环境，发展经济的启动资金匮乏，城市供应关系紧张，如果依靠市场自发的调节机制来积累资源，想要尽快实现从农业国向现代工业国的转变几乎是不可能的。而在当时的历史环境下，中国既不能违背国家伦理走西方国家“殖民”的老路，也不能完全指望苏联援助，而且欧美国家对中国的封锁也加剧了国内资金的紧张状况。为此，新政权在“赶超战略”上选择了一条“高积累、低消耗”的由行政力量主导基础资源配置的计划经济发展模式。其中，国内的农业生产剩余成为工业发展资金的最重要来源，但较为分散的“小农”经济难以实现“高积累”，因而在农村需要实行集体化政策和统购统销的经济政策，建立政府高度干预社会经济运行的管理模式，以便于优先发展重工业。特别是在社会主义工商业改造完成之后，国家实行将民众的生活和消费需求以及社会资源的供给和配置都交由国家计划完成，从而建构出“集体化社会”。在此背景下，司法供给也必须配合供给制和计划模式的需要。党不需要司法在社会治理中保持中立的姿态，而是要其旗帜鲜明地在表明支持工农、打击破坏合作化事业的立场。

 1953年4月，第二届全国司法会议提出“司法工作必须为经济建设服务”的政策精神。1953年冬开始，国家先后实行粮食、油料、棉花统购统销政策。1953年10月，中共中央在《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》中指出要“克服农民只顾个人利益不顾国家利益的这种落后方面，孤立从事粮食投机的少数分子”。为此，最高人民法院、司法部联合发出《从司法方面保障实行粮食、油料、棉花、棉布统购统销的指示》。此后，全国各级法院把审判破坏粮食等统购统销政策的案件作为重点之一，对抢购、套购、囤积投机并造成市场物价较大波动的不法商人予以严惩处。据统计，1954年广东省内50个基层法院就受理了破坏粮食统购统销、破坏夏征夏收、秋征秋购案件2279件。自下而上地建构出较为系统的集体化社会，一个包含政治身份、日常仪式、阶级观念的公共空间诞生了，个人被嵌入从自然经济向工业文明转型的社会结构之中，乡村社会在司法治理的过程中被整合到国家统一的治理体系和任务之中。人民法院对违反国家政策法规的经济活动的打击力度，取决于国内经济领域的紧张关系程度，在1956年“三大改造”完成后国务院提出了“放开农贸市场”的政策背景下，董必武指出各级人民法院在审理农业合作社中一些社员出于对收入不满意或合作社干部作风不民主引发的退社、争抢口粮和物资等案件时，应当“对每一事件作全面分析，探求适当办法，除真正构成犯罪应予处罚的以外，不应采用惩罚的手段”。而进入20世纪60年代后，由于国民经济一度出现较为困难局面，1963年国务院颁布《关于打击投机倒把和取缔私商长途贩运的几个政策界限的暂行规定》，正式确立了“投机倒把”罪名；1964年12月中共中央、国务院发布《关于农村面上工作座谈会纪要的批示》，要求对“倒卖粮、棉、油、烟、麻等农产品的投机倒把分子”予以重点打击，司法活动更加深入地介入到民间经济活动中。尽管上述司法治理的方式在一段时期内对于维护城乡经济秩序、保障计划经济模式的运行起到一定作用，但也在客观上最大程度压缩了本属于社会自治范畴的经济活动空间，甚至一些纯粹为维持个人基本生活而零星从事小商品贩运、买卖的行为也被科以刑罚，既导致了公民的人身自由权利遭到不必要的侵害，也造成了刑法的过度工具化，因而“投机倒把罪”也被称为“口袋罪”并招致学界的广泛批评。上述情况也说明，司法治理的功能发挥离不开特定的时代背景特别是无法脱离党和国家的政策导向，人民法院对经济活动限制、规训的态度恰恰反映了这一时期计划经济政策的基本主张，直到改革开放时期国家经济政策向商品经济、市场经济模式转型特别是1997年刑法正式废除了“投机倒把”罪名后，人民法院也随之从国家经济活动的“镇压者”过渡为“守护者”角色。

董必武：《董必武政治法律文集》

法律出版社，1986年版

（图片来源于豆瓣图书）

自党的十一届三中全会将国家发展的战略重心调整到经济建设的方向后，过去40余年间中国走上了一条社会经济高速运行的轨道。可以说，推进经济发展对于中国共产党强化政治合法性、履行“国家富强”的政治承诺而言，无论怎样强调其重要意义都不为过，因而“经济工作是当前最大的政治”。由于党政机关工作注意力的整体转向，人民法院出于“服务大局”的需要，同时也为了在参与推动经济发展过程中提升政治地位和话语权并改善自身的办公环境和物质待遇，开始积极发挥审判职能妥善审理各类经济案件，并通过创制公共政策参与宏观经济调控。

自1979年开始，人民法院陆续建立了经济审判组织，开展了经济审判工作。截至1983年，最高人民法院、各高级人民法院、中级人民法院和87%的基层人民法院都已建立了经济审判庭。市场经济在中国兴起后，政府的“有形之手”逐渐隐退以及单位制的松动和行政审批权力的取消、下放，导致更为多元的社会主体跃上社会和经济舞台，人口高度流动的城市成为治理的核心，因而社会控制和国家治理的广度急剧扩张，但社会的自组织能力却在很长一段时期内都很薄弱的现实状况，使得国家更加需要司法来整合日益呈现碎片状的社会格局。另外，20世纪80年代中后期至90年代中期的人民法院，遭遇了史上最为严峻的“财政危机”，这一阶段的最高人民法院院长在向全国人民代表大会作工作报告时，无一例外都会大声疾呼法院系统存在的经费困难等问题，而个别地方法院则几乎到了“山穷水尽”的地步。1993年，时任沧州地委书记平义杰调任河北省高院院长后，曾感慨“没想到法院这么穷，河北全省有60多个县一年只发半年工资”。1994年全国高级法院院长会议召开期间，四川高院院长李玉龙曾提到该省某少数民族自治县因突遭地震灾害，县法院副院长为解决极端困难的业务经费，竟在省财政厅领导面前下跪相求，最终得以解决几万元经费补助，此事令在座的参会代表们“感慨不已”。苏力所描述的20世纪90年代基层司法颇为流行的“送法下乡”和强世功、赵晓力描述的“灶上开庭”现象，正是人民法院为解决经费不足而纷纷“走出法院”到广大的城乡地区开辟案源，以诉讼方式帮助当事人维护合法债权利益，再收取相应的诉讼费以维持法院机关正常运转的真实写照。而这一举动虽然出发点是为了缓解法院经费紧张，但在具体操作过程中难免出现下达“创收”指标、“乱收费”、“乱拉赞助”等滥用审判权力的现象，而在对帮扶企业“一边倒”的过程中甚至出现以扣押人质、违法拘留等方式解决和执行经济纠纷案件的乱象，以至于最高人民法院在短短数年内接连发布多项“紧急通知”并严禁法院插手地方经济纠纷。

苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》

北京大学出版社，2011年版

（图片来源于豆瓣图书）

尽管人民法院并不能直接创造经济效益，但却通过为经济发展“保驾护航”充分展示了司法治理的有效性，也为提升人民法院在当地党政体系中的地位、声誉与待遇提供了契机。20世纪90年代中后期的人民法院，围绕企业深化改革、整顿市场经济秩序和金融秩序重点开展经济审判工作，“通过妥善审理破产案件，促进产业结构调整，及时发现和制止一些地方假破产、真逃债的问题”，1998年，中共中央要求各地方对金融机构进行清理整顿，做好防范和化解金融风险工作。最高人民法院为此及时制订司法解释，指导地方各级法院依法审理相关案件。

进入21世纪后，人民法院积极发挥审判职能为国家经济工作服务，为落实宏观经济政策和积极为加快转变经济发展方式提供司法保障。一方面，及时出台司法解释和指导性文件，化解影响经济发展的各种不利因素。特别是在应对2008年全球金融危机中，及时出台“关于为维护国家金融安全和经济平稳较快发展提供司法保障的规定，从保障金融债权、制裁金融违法行为、规范和促进企业健康发展等方面提出司法指导意见，帮助困难企业渡过难关”。另一方面，依法审理金融纠纷案件和企业改制、破产等案件以及各类投资纠纷案件，“促进淘汰落后、过剩产能，推动实现产业转型升级，运用企业重组等制度，帮助符合产业调整要求但暂时遇到困难的企业恢复生机，为促进经济结构战略性调整提供司法保障。依法保护中小投资者和企业职工的合法权益，平等保护国家出资企业、民营企业和外商投资企业的合法权益，为规范投资行为提供司法保障”。近年来，国家推行了包括“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展在内的一系列重要的经济发展战略、计划、行动，人民法院为此积极提供司法服务和保障。党的十八大以来，“改善营商环境”和“保护企业家合法权益”成为国家重要的经济政策导向，最高人民法院为此先后公布多份司法文件回应上述主题。当然，在客观看待人民法院服务经济发展功能的同时，也需认识到此种功能主要是宏观上的，特别是由于我国法律服务市场的专业分工日益成熟，“服务企业”更多是法律服务市场的职能而不是人民法院应当承担的工作。

五、结语

20年前，曾有学者对人民法院面临的种种困境感到忧心忡忡：“法院被视为党委、政府领导下的一个专门负责审判活动的职能部门”“在国家的权力系统中，法院的地位较低，只要权威主体愿意，就可以直接过问或插手法院的审判活动”、“法院的人、财、物尽操于地方政府之手，并被赋予了许多与司法特性不相容的任务”，进而呼吁“继续完成中国法院制度的现代化这一课题”。相对于当时的司法生态而言，今天的法制环境已经大为改善，人民法院的司法理念、治理能力、法官素质得到明显提升，审判能力和审判体系的现代化和法院队伍的职业化、规范化和专业化建设正在稳步推进，司法改革的系统性、整体性与协同性大大增强，特别是党的十八届三中全会提出“实现省以下人民法院人、财、物统管”将逐步解决人民法院在办公办案经费上对地方财政的依赖，党的十八届四中全会提出“让审理者裁判，让裁判者负责”已成为司法责任制改革的基本共识，“领导干部插手过问案件通报机制”也让司法运转更加公开透明，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布《保护司法人员依法履行法定职责规定》，明确人民法院有权拒绝任何单位或者个人安排法官从事超出法定职责范围事务的要求，为司法机关避免被地方政府摊派诸如招商引资、卫生整治、治安巡逻、行风评议、交通疏导等非法定职责建立了一道无形的防火墙。审视过去70多年人民法院的发展道路不难发现，尽管人民法院在不同历史时期承担着不同的工作任务，但其“围绕中心工作”的治理逻辑并没有发生本质上的改变——维护国家政权安全的专政职能以及维护社会公平正义的审判职能。事实上，只要设置了法院这一角色，它就必然会按照其内在的职能要求去发挥作用。

当然，新中国70多年的司法实践并不是一个线性进化的逻辑，在此过程中司法治理也曾出现过失误、过火和挫折，甚至付出了沉重的代价，这是至今仍然需要不断总结和反思之处。但是，指出前进路上存在的问题和总结前人的教训，绝不是为了取悦当代人以获得虚浮的自信，更不是用来嘲笑上一代人的探索和努力。回顾波澜壮阔的中国现代史，新中国司法事业的创立和发展是一项前无古人的伟大工程。一条大河在急流险滩、风高浪急之处，不能奢望在转瞬间就可以“稳泛沧浪空阔”；而当这条河流已经进入“潮平两岸阔”的阶段，也不能过分迷恋“惊湍直下，跳珠倒溅”的时光。同理，在一个前所未有的高速转型社会中，我们不能苛求司法治理超越其特定的时代，也不能强人所难要求曾经的司法治理参与者们具有敏锐的“先见之明”，更不能简单以西方法治经验评判中国司法制度的高下。而当司法治理能力、治理理念、治理策略都越发趋于稳定、精细和文明理性时，也同样不能走回头路，甚至将过去某一时期曾发挥过作用但在今天已然不合时宜的司法治理手段仍然奉为圭臬。今天精致的司法治理技术已远非昔日可比，但无论其如何变迁都未脱离共同的底色，中国司法制度和司法治理的完善已经不是再单纯是为了纠纷解决的需要，而已经成为政治文明转型、建设法治社会的重要象征。随着全球化时代对市场资源配置方式的深刻调整、人民法院组织结构和内部治理体系的渐趋完善、社会公众对司法权威的认同感不断提升、立法水平与司法技术的日益成熟，以“司法”为基本命题的法律治理将会更加精致，即“从法是对敌专政工具的‘镇压主义’法理念到凸显法是保障人权手段的‘人权主义’法理念，从革命型治理转向常规治理，从总体管制性治理开始转向自由主导性治理”。到那时，将会真正实现“司法治理的现代化”。

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排版：董怡辰
审核：宋维志

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